重慶市人大(dà)常委會：發揮備案審查監督作用 切實維護國家法治統一(yī)

    黨的十八大(dà)以來，以習近平同志(zhì)爲核心的黨中(zhōng)央深入推進全面依法治國，高度重視憲法法律實施和監督，就加強備案審查工(gōng)作作出一(yī)系列重大(dà)決策部署。重慶市人大(dà)常委會深學笃用習近平新時代中(zhōng)國特色社會主義思想，深入學習貫徹習近平法治思想和習近平總書(shū)記關于堅持和完善人民代表大(dà)會制度的重要思想，認真貫徹落實習近平總書(shū)記關于備案審查工(gōng)作的重要指示精神和黨中(zhōng)央系列決策部署，依法履職、守正創新，不斷推動備案審查工(gōng)作走深走實，充分(fēn)發揮了備案審查制度功效，爲推動全面依法治市提供了有力保障。

　　重慶注重從全局謀劃一(yī)域、以一(yī)域服務全局，努力在推進新時代西部大(dà)開(kāi)發中(zhōng)發揮支撐作用、在推進共建“一(yī)帶一(yī)路”中(zhōng)發揮帶動作用、在推進長江經濟帶綠色發展中(zhōng)發揮示範作用，在法治軌道上推動經濟社會高質量發展。圖爲在長江（右側）、嘉陵江（左側）兩江環繞中(zhōng)的重慶中(zhōng)心城區。新華社記者 劉潺/攝

　　一(yī)、深刻理解備案審查的重大(dà)意義

　　知(zhī)之愈明，則行之愈笃。規範性文件備案審查，是憲法法律賦予人大(dà)常委會的一(yī)項重要監督職權，是我(wǒ)(wǒ)國憲法監督的基礎和着力點。它立足于中(zhōng)國法治道路、法治模式、法治理論，是具有中(zhōng)國特色的憲法監督制度，也是符合中(zhōng)國國情的立法監督制度。

　　（一(yī)）備案審查是貫徹落實習近平法治思想的有力舉措

　　習近平法治思想是全面依法治國的根本遵循和行動指南(nán)。堅持依憲治國、依憲執政，是習近平法治思想的重要内容和鮮明特色，是中(zhōng)國共産黨治國理政、以中(zhōng)國式現代化全面推進中(zhōng)華民族偉大(dà)複興的強大(dà)保證。習近平總書(shū)記強調指出：“法治權威能不能樹(shù)立起來，首先要看憲法有沒有權威。”^①要用科學有效、系統完備的制度體(tǐ)系保證憲法實施。^②黨的十八大(dà)以來，以習近平同志(zhì)爲核心的黨中(zhōng)央着力完善憲法實施和監督機制，将備案審查工(gōng)作納入全面貫徹實施憲法的戰略範疇，一(yī)體(tǐ)部署、一(yī)體(tǐ)推動。紮實有效地開(kāi)展好備案審查工(gōng)作，就是貫徹落實習近平法治思想的生(shēng)動體(tǐ)現。

　　（二）備案審查是踐行全過程人民民主的必然要求

　　習近平總書(shū)記指出：“民主不是裝飾品，不是用來做擺設的，而是要用來解決人民需要解決的問題的。”^③備案審查作爲人民代表大(dà)會制度的重要組成部分(fēn)，蘊含深刻的人民民主屬性。備案審查堅持“爲了人民、依靠人民、保障人民”的基本原則，堅持“從群衆中(zhōng)來、到群衆中(zhōng)去(qù)”的工(gōng)作作風，堅持“科學審查、民主審查、依法審查”的工(gōng)作方法，保證備案審查工(gōng)作各環節都能聽(tīng)到人民的聲音。備案審查賦予公民、組織審查建議權，暢通了公民、組織對有關立法活動進行監督、表達訴求的渠道。近年來，從根據公民審查建議啓動審查程序，到審查過程中(zhōng)廣泛聽(tīng)取群衆意見，再到将處理結果向公民反饋、向社會公開(kāi)，各級人大(dà)常委會充分(fēn)發揮備案審查的“民意直通車(chē)”作用，人民群衆參與國家法治建設的實踐内涵日益豐富，真正把全過程人民民主落到了實處。

　　（三）備案審查是維護國家法治統一(yī)的有力保障

　　習近平總書(shū)記指出：“維護國家法治統一(yī)，是一(yī)個嚴肅的政治問題。”^④我(wǒ)(wǒ)國實行統一(yī)而分(fēn)層次的立法體(tǐ)制，除法律、法規外(wài)，還有數量龐大(dà)的規章和其他規範性文件，一(yī)旦相互抵觸或不能很好銜接，将影響到我(wǒ)(wǒ)國的法治統一(yī)。通過備案審查，不僅可以發現并糾正與憲法法律相抵觸的問題，保證中(zhōng)國特色社會主義法律體(tǐ)系的系統性、整體(tǐ)性、協同性、時效性，還可以及時對法規、規章和規範性文件進行清理，保持法律體(tǐ)系内部的和諧一(yī)緻，從而确保憲法、法律、行政法規在各行政區域都得到遵守和執行。完善以憲法爲核心的中(zhōng)國特色社會主義法律體(tǐ)系，隻有把所有規範性文件都納入備案審查範圍，及時撤銷和糾正違憲違法的規範性文件，國家法治統一(yī)才有可靠保障，全面依法治國才有堅實基礎。

　　（四）備案審查是具有中(zhōng)國特色的憲法監督制度

　　習近平總書(shū)記指出：“每個國家的政治制度都是獨特的，都是由這個國家的人民決定的，都是在這個國家曆史傳承、文化傳統、經濟社會發展的基礎上長期發展、漸進改進、内生(shēng)性演化的結果。”^⑤我(wǒ)(wǒ)國的備案審查植根于中(zhōng)國特色社會主義制度土壤，立足于解決中(zhōng)國憲法實施和監督中(zhōng)的問題，與其他國家的憲法監督制度特别是西方國家的違憲審查制度有着本質區别。我(wǒ)(wǒ)國的備案審查以習近平法治思想、全過程人民民主重大(dà)理念爲理論基礎，體(tǐ)現黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一(yī)，符合社會主義法治統一(yī)的特點和要求，通過依法撤銷和糾正違憲違法的規範性文件，保證黨中(zhōng)央令行禁止、保障憲法法律實施、維護國家法治統一(yī)、維護人民群衆根本利益，是符合我(wǒ)(wǒ)國國情、體(tǐ)現我(wǒ)(wǒ)國社會主義國家性質、保障社會主義憲法實施的好制度。

　　二、重慶推進備案審查的具體(tǐ)實踐

　　近年來，重慶市人大(dà)常委會主動融入全市經濟社會發展大(dà)局，适應新時代對備案審查工(gōng)作提出的新任務、新要求，紮實推進備案審查工(gōng)作，取得了明顯成效。

　　（一(yī)）堅持黨的全面領導，把牢政治“方向盤”

　　萬山磅礴，必有主峰。重慶市人大(dà)常委會始終把黨的領導貫穿于人大(dà)工(gōng)作各方面全過程，确保備案審查工(gōng)作沿着正确方向不斷探索前行。

　　強化政治引領。毫不動搖堅持和捍衛“兩個确立”、堅決做到“兩個維護”，堅持用習近平法治思想、習近平總書(shū)記關于備案審查工(gōng)作的重要指示精神指導備案審查實踐，在推進國家治理體(tǐ)系和治理能力現代化大(dà)局中(zhōng)謀劃和推進備案審查工(gōng)作，把堅定擁護“兩個确立”、堅決做到“兩個維護”的政治自覺轉化爲對習近平新時代中(zhōng)國特色社會主義思想的忠實踐行，轉化爲做好備案審查工(gōng)作的實際行動。嚴格執行請示報告制度，就備案審查工(gōng)作中(zhōng)的重大(dà)事項、重要問題及時向重慶市委請示報告。探索落實重慶市委領導下(xià)的備案審查銜接聯動機制，推動建立重慶市委、市人大(dà)常委會、市政府備案審查工(gōng)作銜接會議制度，對提請重慶市委常委會審議的文件開(kāi)展協同審查。完成重慶市委全面依法治市委員(yuán)會和全面深化改革委員(yuán)會部署的各項任務，牽頭推動憲法實施和監督有關工(gōng)作，定期報告法規規章規範性文件數據庫建設試點工(gōng)作進度，确保黨對備案審查工(gōng)作的領導落到實處。

　　胸懷“國之大(dà)者”。在審查中(zhōng)牢牢把握政治标準，确保各類規範性文件與黨中(zhōng)央重大(dà)決策部署和國家重大(dà)改革方向一(yī)緻。建立落實習近平總書(shū)記重要指示批示和黨中(zhōng)央決策部署的督辦工(gōng)作機制，按照習近平總書(shū)記“在法治軌道上統籌推進各項防控工(gōng)作，保障疫情防控工(gōng)作順利開(kāi)展”的重要指示要求，督促文件制定機關依法及時将涉及疫情防控的規範性文件報送備案和審查，确保文件合法合規、運轉高效。全面清理涉及長江流域保護的規範性文件，對與長江保護法不一(yī)緻的文件提出廢止、修改的處理建議，保障長江流域生(shēng)态安全。督促市政府和區縣人大(dà)常委會對涉及行政處罰法、人口與計劃生(shēng)育法的規範性文件進行集中(zhōng)清理，推動行政執法領域重大(dà)改革和全面三孩生(shēng)育政策在重慶落地生(shēng)根。發揮備案審查“助推器”作用，聚焦成渝地區雙城經濟圈建設、優化營商(shāng)環境、全面推進鄉村(cūn)振興确定備案審查重點，以高質量的審查助推重大(dà)戰略任務落地落實。

　　（二）夯實“備審”基礎，形成全市“一(yī)盤棋”格局

　　基礎不牢，地動山搖。重慶市人大(dà)常委會把加強市區兩級人大(dà)備案審查制度和能力建設作爲重要基礎工(gōng)作抓緊抓實，形成全市備案審查工(gōng)作“一(yī)盤棋”格局。

　　堅持制度先行，構築備案審查工(gōng)作“四梁八柱”。出台1個地方性法規《重慶市各級人民代表大(dà)會常務委員(yuán)會規範性文件備案審查條例》，制定2個工(gōng)作制度《重慶市人大(dà)常委會規範性文件備案審查工(gōng)作辦法》《重慶市人大(dà)常委會規範性文件備案審查基準》，督促市政府制定出台1個規章《重慶市行政規範性文件管理辦法》，指導38個區縣人大(dà)出台規範性文件備案審查工(gōng)作制度。目前，重慶以地方性法規爲統領，以工(gōng)作辦法、審查基準和行政規範性文件管理辦法爲支撐，以市級部門和區縣備案審查工(gōng)作制度爲配套的“1+3+N”備案審查制度體(tǐ)系已初步成型。

　　堅持數字賦能，信息平台建設多點開(kāi)花。突出實用導向，集約利用現有系統資(zī)源，堅持兩級人大(dà)信息平台“一(yī)體(tǐ)化”建設。完善平台核心功能，開(kāi)通市政府文件電(diàn)子直報通道，優化在線審查，依托重慶人大(dà)網開(kāi)放(fàng)“公民審查建議”窗口，精準實現電(diàn)子報備全覆蓋。延伸平台服務保障功能，集合短信提醒、數據統計和資(zī)料分(fēn)享功能于一(yī)體(tǐ)。利用平台自有數據和市政府規範性文件庫，在重慶人大(dà)網開(kāi)辟“規範性文件庫”欄目，确保文件集中(zhōng)公開(kāi)、實時更新、動态管理。圓滿完成法規規章規範性文件數據庫建設試點工(gōng)作，形成1套清理成果、1個數據庫後端管理平台和1個對外(wài)展示窗口、2項技術标準的試點成果，得到全國人大(dà)常委會充分(fēn)肯定。

　　堅持系統觀念，推動備案審查工(gōng)作水平整體(tǐ)提升。采取重點工(gōng)作統籌協調、督促落實，創新工(gōng)作群策群力、共同推進的模式，不斷提升兩級人大(dà)常委會備案審查工(gōng)作能力和水平。爲推動備案審查專項報告制度均衡化，重慶市人大(dà)常委會強化日常督導，鼓勵有條件的區縣結合實際、創新思路、同步啓動，在全國率先實現備案審查工(gōng)作情況報告市和區縣“全覆蓋”。與區縣人大(dà)常委會聯動，開(kāi)展優化營商(shāng)環境領域地方性法規配套規定專項審查，全面檢視兩級政府落實情況，推動高質量發展。開(kāi)展大(dà)督導、大(dà)培訓、大(dà)調研，逐一(yī)解決區縣機構不全、能力不強、運轉不暢等“難點”和“堵點”問題。

　　（三）着力增強工(gōng)作實效，交出亮眼“成績單”

　　以法爲綱，循法而爲。重慶市人大(dà)常委會把維護國家法治統一(yī)擺在突出位置，以備案全覆蓋帶動審查全覆蓋，以審查全覆蓋實現監督全覆蓋，審查監督堤壩越築越牢，備案審查成效跻身全國第一(yī)方陣。

　　多措并舉抓細報備，“全”的标尺更加明确。堅持“把所有規範性文件納入備案審查範圍”，逐步将“一(yī)府一(yī)委兩院”和人大(dà)及其常委會制定的規範性文件納入備案審查範圍，并從制度層面予以規範。健全報備工(gōng)作機制，嚴格報備流程和時限，統一(yī)報備文書(shū)格式，提升報備規範化水平。堅持主動查詢、定期核對，對遲報漏報行爲進行通報糾正。将備案審查信息平台報備功能聯通至全市792個鄉鎮，全面實現市、區縣、鄉鎮三級規範性文件電(diàn)子報備，做到報備範圍“全覆蓋”。本屆以來，重慶市人大(dà)常委會共備案登記規範性文件750件，其中(zhōng)，市政府規章39件，市政府及其辦公廳文件326件，市高法院24件，市檢察院20件，區縣人大(dà)341件。

　　聚集合力強化審查，“實”的導向全面樹(shù)立。綜合運用主動審查、被動審查、專項審查、移送審查等方式，推動審查更加紮實細緻。建立健全文件審查會議和論證研究、咨詢、第三方審查等機制，邀請有關專家學者、人大(dà)代表參與，聚焦實踐中(zhōng)易發、常發、頻(pín)發問題，借助外(wài)腦，層層把關，提高審查質量。堅持“統專”結合，發揮備案審查工(gōng)作機構“統”的作用和其他專工(gōng)委“專”的優勢，爲審查質量上好“雙保險”。細化審查建議受理、處理、反饋流程，及時回應社會關切。本屆以來，共主動審查規範性文件988件，被動審查34件，清理201件地方性法規配套規定的制定情況，對965件優化營商(shāng)環境、交通和衛生(shēng)健康領域地方性法規配套規定開(kāi)展了專項審查。

　　嚴格審慎督促糾錯，“改”的成效充分(fēn)顯現。優化分(fēn)類糾錯機制，嚴格依照糾錯程序對合法性、适當性以及瑕疵類問題文件進行分(fēn)類，采取“剛柔并濟”方式，慎重研究處理。對與黨中(zhōng)央重大(dà)決策部署不符合不銜接的，與法律法規相抵觸的，堅決予以糾正；對符合重慶實際、惠及廣大(dà)群衆、促進改革發展且不與憲法、法律相抵觸的，允許先行先試。前移審查關口，應邀提前介入，對文件草案的合法性、适當性及立法技術問題進行把關指導，減少文件“帶病”出台風險。制定糾錯複核工(gōng)作台賬，通過糾錯“回頭看”打通問題整改“最後一(yī)米”。如審查《重慶市戶外(wài)廣告位經營權公開(kāi)出讓暫行辦法》時，發現個别條款與物(wù)權法關于業主享有完整物(wù)權的規定不一(yī)緻，重慶市人大(dà)常委會多次召集政府部門和利益相關方聽(tīng)取意見，及時與市政府溝通，督促市政府暫停适用相關條款并适時廢止了《重慶市戶外(wài)廣告位經營權公開(kāi)出讓暫行辦法》。

　　積極開(kāi)展探索創新，“嚴”的常态基本形成。聚焦重點領域，積極探索開(kāi)展專項審查的有效方式。專項清理涉及生(shēng)态環境保護和野生(shēng)動物(wù)保護領域的規範性文件時，将審查研究、抽查比對、論證總結等環節有機銜接，推動全市71件涉生(shēng)态環境保護類文件、3件涉野生(shēng)動物(wù)保護類文件納入後續修改或廢止計劃，做到“應清盡清、不漏一(yī)件”。專項審查涉及水能資(zī)源開(kāi)發利用的規範性文件時，要求“橫向到邊、縱向到底”，将地方性法規、政府規章和規範性文件全部納入清理範圍。經全面比對核查，提出對1件地方性法規進行修改、4件“問題”行政規範性文件進行廢止的處理意見。選取地方性法規配套規定作爲“小(xiǎo)切口”，探索備案審查與立法工(gōng)作協同推進的路徑，促進備案審查工(gōng)作成果更好運用到立法、監督工(gōng)作中(zhōng)。該項工(gōng)作曆時三年，形成三項主要成果：一(yī)是“全面盤活”法規配套規定，要求沒有制定的及時制定，存在問題的及時修改廢止，保證法規實施效果；二是“全面體(tǐ)檢”地方性法規，提出配套規定要堅持減量慎用、加強對制定配套規定必要性和可行性論證等建議，爲提高立法質量出謀劃策；三是“全面重建”工(gōng)作機制，建立長效監督機制、各專工(gōng)委協同配合機制等，有效鞏固備案審查成果。

　　三、不斷譜寫備案審查工(gōng)作重慶新篇章

　　曆史照亮未來，征程未有窮期。黨的二十大(dà)對新時代新征程黨和國家事業發展作出全面部署，強調要更好發揮憲法在治國理政中(zhōng)的重要作用，完善和加強備案審查制度，在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家。重慶市人大(dà)常委會将以黨的二十大(dà)精神爲指引，深入貫徹習近平法治思想，全面夯實基礎、不斷開(kāi)拓創新，努力打造具有重慶辨識度的備案審查工(gōng)作高質量發展成果，爲保障國家法治統一(yī)、推動全面依法治市作出新的貢獻。

　　（一(yī)）切實提高政治站位

　　毫不動搖堅持黨的全面領導，深刻領悟“兩個确立”的決定性意義，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，不斷提高政治判斷力、政治領悟力、政治執行力，自覺在思想上政治上行動上同以習近平同志(zhì)爲核心的黨中(zhōng)央保持高度一(yī)緻。繼續嚴格執行重大(dà)事項請示報告制度。緊扣“新時代新征程新重慶”主題主線，圍繞貫徹黨中(zhōng)央重大(dà)決策部署和推動保障憲法法律實施，對重點領域法規和規範性文件開(kāi)展專項清理。強化政治性審查，集中(zhōng)解決與黨中(zhōng)央決策部署“不協調、不一(yī)緻”問題。進一(yī)步落實重慶市委領導下(xià)的備案審查銜接聯動機制，建立完善數據共享、疑難問題會商(shāng)、信息交流等制度。有序推進重慶市委深化改革委員(yuán)會和全面依法治市委員(yuán)會部署的憲法監督實施和備案審查相關任務。

　　（二）切實增強監督實效

　　完善和加強備案審查制度，強化法規規章和規範性文件全生(shēng)命周期管理。嚴格落實“有件必備”，将中(zhōng)級人民法院、人民檢察院分(fēn)院等制定的規範性文件全部納入重慶市人大(dà)常委會備案審查範圍，将全市所有鄉鎮政府規範性文件納入備案審查體(tǐ)系，确保應備盡備。堅決做到“有備必審”，綜合運用多種審查方式，增強工(gōng)作整體(tǐ)性和協調性。深化案例指導與通報制度，用好用活各類案例資(zī)源，就案例來源、審查内容、處理情況等進行深入分(fēn)析，切實厘清認識、改進方法。積極開(kāi)展“有錯必糾”，嚴把合憲性、政治性、合法性、适當性審查标準，加大(dà)問題督促糾正力度，讓備案審查真正長出“牙齒”。

　　（三）切實激發群衆參與熱情

　　進一(yī)步健全公衆參與備案審查的制度機制，暢通群衆利益表達渠道，保證備案審查工(gōng)作各個環節都傾聽(tīng)民聲、體(tǐ)現民意、彙聚民智。叠代升級人大(dà)代表聯絡站，充分(fēn)發揮人大(dà)代表來自人民、紮根人民的特點優勢，了解民情、汲取民智、保障民利。在審查研究中(zhōng)，對每一(yī)件可能存在問題的文件，都征求制定機關意見，适時聽(tīng)取人大(dà)代表、專家學者和利益相關方的意見，最大(dà)限度凝聚審查合力。認真接收、研究、處理公民、組織提出的審查建議并及時反饋。通過人民群衆的積極參與，督促糾正群衆集中(zhōng)反映的、影響群衆切身利益的規範性文件，共同維護社會主義法治統一(yī)。

　　（四）切實加強信息化建設

　　拓展優化信息平台功能，加快開(kāi)發區縣普适版，實現信息平台在本市行政區域内互聯互通，推動備案審查工(gōng)作全面規範化、信息化。完善法規規章規範性文件數據庫，分(fēn)批次、有重點地推動數據庫擴容增效，力争爲社會公衆提供公益、權威、高效的公共法律服務産品。

　　注釋：

　　①習近平：《關于〈中(zhōng)共中(zhōng)央關于全面推進依法治國若幹重大(dà)問題的決定〉的說明》（2014年10月20日），載習近平：《論堅持全面依法治國》，中(zhōng)央文獻出版社2020年版，第94頁。

　　②參見《習近平在第五個國家憲法日之際作出重要指示強調弘揚憲法精神樹(shù)立憲法權威使全體(tǐ)人民都成爲社會主義法治的忠實崇尚者自覺遵守者堅定捍衛者》，載《人民日報》2018年12月5日，第1版。

　　③習近平：《在中(zhōng)央人大(dà)工(gōng)作會議上的講話(huà)》（2021年10月13日），載《求是》2022年第5期，第12頁。

　　④習近平：《堅定不移走中(zhōng)國特色社會主義法治道路爲全面建設社會主義現代化國家提供有力法治保障》，載《求是》2021年第5期，第10頁。

　　⑤習近平：《在慶祝全國人民代表大(dà)會成立六十周年大(dà)會上的講話(huà)》（2014年9月5日），載習近平：《論堅持全面依法治國》，中(zhōng)央文獻出版社2020年版，第78頁。